Le elezioni tenutesi il 25 e 26 maggio 1958 determinano la seguente distribuzione dei seggi tra i principali partiti: per la Dc, 122 seggi al Senato e 273 alla Camera; per il Pci, 57 seggi al Senato e 140 alla Camera; per il Psi, 36 seggi al Senato e 84 alla Camera; per il Msi (presentatosi per il Senato con il Pnm, per la Camera da solo), 10 seggi al Senato e 24 alla Camera. Rispetto alle precedenti consultazioni, quindi, la Dc è in lieve aumento (dal 40,1 al 42,35% dei voti), il Pci rimane pressappoco allo stesso punto (dal 22,60 % al 22,68%), il Psi aumenta (dal 12,7% al 14,23%) <86.
Dimessosi Zoli, si tratta di individuare il tipo di coalizione governativa idonea ad ottenere la fiducia delle camere <87. Terminate le consultazioni, su cui si tornerà a breve per rendere conto di un’innovazione della prassi, Gronchi conferisce l’incarico a Fanfani. Le dichiarazioni rese dal Presidente della Repubblica dopo il conferimento dell’incarico denotano, come già avvenuto in occasione delle dimissioni di Zoli, una concezione anomala della funzione delle consultazioni: Gronchi, dopo aver sottolineato che il leader del partito che ha ottenuto la maggioranza dei voti in sede elettorale sembra essere il soggetto più idoneo a ottenere il consenso dell’Assemblea, precisa che “il Capo dello Stato ha, più che il diritto, il dovere di preoccuparsi che si creino le condizioni a che tale consenso si raggiunga nelle due Camere attorno al costituendo Ministero, sia in attuazione del programma, sia per lo stesso retto funzionamento dell’istituzione parlamentare”. Tale dichiarazione non è rimasta estranea a critiche, sia per la mancata menzione (successivamente fatta, sotto forma di precisazione) del ruolo delle consultazioni, e quindi dei partiti, nella scelta dell’incaricato, sia per l’importanza conferita dal Presidente della Repubblica all’individuazione di un incaricato - e di un Ministero - che sia in grado di attuare un programma politico in Parlamento. Questa considerazione, aggiunta alla dichiarazione di Fanfani, che subordina l’accettazione dell’incarico “all’attuazione di un programma di larga apertura sociale” da realizzarsi con le “collaborazioni necessarie”, delineerebbe un interessamento fin troppo marcato del Presidente della Repubblica al programma governativo <88.
Il 9 luglio il governo Fanfani II (Dc, Psdi) ottiene la fiducia delle camere. In occasione del procedimento di formazione del governo Fanfani II si realizzano due innovazioni: una nella prassi delle consultazioni presidenziali, l’altra nella procedura formale di conferimento dell’incarico.
Per quanto riguarda la prassi delle consultazioni, Gronchi sente anche il presidente del CNEL, Meuccio Ruini. In un appunto Gronchi spiega che le consultazioni sono lo strumento volto a conoscere a tutto tondo i problemi politici ed economici del Paese, al fine di individuare quale sia “delle possibili maggioranze dello schieramento parlamentare” la più indicata per la soluzione dei problemi. Per questo motivo, usualmente vengono convocati i rappresentanti dei gruppi parlamentari, gli ex Presidenti della Repubblica e, purché rivestano la qualifica di parlamentari, gli ex presidenti delle camere e gli ex presidenti del Consiglio, ossia tutti soggetti appartenenti al circuito parlamentare, in quanto si presuppone che la carica di parlamentare conferisca alle suddette personalità i due requisiti necessari alla partecipazione alle consultazioni: l’esperienza e la conoscenza dei problemi da risolvere. Sulla base di queste considerazioni, Gronchi ritiene di poter rinvenire i due requisiti menzionati anche nella persona di Meuccio Ruini, in virtù della composizione e delle funzioni attribuite al CNEL dall’art. 99 Cost., nonché della precedente esperienza acquisita da Ruini quale presidente del Senato <89.
Per quanto concerne il conferimento dell’incarico, fino a questo momento la procedura seguita era la seguente: a) presentazione delle dimissioni del governo in forma orale al Capo dello Stato, il quale, sempre in forma orale, si riserva di accettarle o meno; b) consultazioni del Presidente della Repubblica e conferimento dell’incarico, in forma orale, a una personalità che si riserva di accettare o meno; c) accettazione dell’incarico (la non accettazione comporta il ritorno al punto b o la non accettazione delle dimissioni di cui al punto a); d) accettazione delle dimissioni del governo uscente; e) nomina del Presidente del Consiglio e dei ministri. Come è noto, l’unico passaggio esplicitamente previsto in Costituzione, dall’art. 92, comma 2, è quello di cui al punto e). Per questo motivo, il procedimento è idoneo a mutare in relazione a prassi modificabili. Fino a questo momento, il procedimento esposto, svoltosi per intero in forma orale, si concludeva con l’emanazione di tre decreti: 1) un decreto, retrodatato, con il quale il Capo dello Stato accetta le dimissioni del governo; 2) un secondo decreto, retrodatato alla medesima data, contenente il conferimento dell’incarico; 3) un terzo decreto, datato al giorno effettivo di emanazione, recante la nomina del nuovo Presidente del Consiglio. Gronchi, in occasione della formazione del governo Fanfani II, opera invece una modifica di questa prassi: viene eliminato il decreto di conferimento dell’incarico (punto 2) e vengono emanati soltanto i decreti di accettazione delle dimissioni del governo uscente e di nomina del Presidente del Consiglio, peraltro non più retrodatati bensì recanti la data di effettiva emanazione. Tale modifica nella prassi del procedimento di formazione del governo, che, bisogna sottolineare, è solo di carattere formale, ha il pregio, come specificato da Gronchi, di rendere i decreti emanati “più rigorosamente aderenti alla reale cronologia dei fatti”. In tal modo, si evita, da un lato, la distorsione per cui l’incaricato che aveva accettato con riserva appariva essere, in virtù della retrodatazione, un incaricato già “giuridicamente perfetto”; dall’altro lato, l’eventualità che, nel caso di rinuncia dell’incarico (come si è verificato nel caso di Piccioni), si realizzasse un gap temporale tra il decreto di accettazione delle dimissioni e il decreto di conferimento dell’incarico <90.
Il cambiamento non è tuttavia passato in sordina tra i costituzionalisti, che ne hanno evidenziato la portata giuridica: infatti, rimuovendo il decreto, si elimina l’unico documento che conferisca un valore giuridico al conferimento dell’incarico. L’intera procedura, dunque, si svolge sotto l’unica responsabilità (quanto meno, sotto un profilo formale) del Presidente della Repubblica. E’ stato sottolineato che il decreto, ancorché retrodatato, rendeva “impegnativo erga omnes” <91 l’atto di conferimento orale dell’incarico, vincolando il Presidente della Repubblica fin dal momento della sua adozione. Parte della dottrina, in particolare, rinveniva proprio nel conferimento dell’incarico il momento del “passaggio di consegne”, e delle relative responsabilità nella gestione del procedimento di formazione del governo, dal capo dello Stato al soggetto incaricato <92. L’eliminazione del decreto avrebbe, conseguentemente, privato il soggetto incaricato dell’autonomia che gli compete nella direzione delle proprie consultazioni e nella formazione della compagine ministeriale <93.
[NOTE]
86 Si ricorda che la legge truffa non opera in queste consultazioni: infatti è stata abrogata con legge 615/1954. Anche in questo caso il Senato viene sciolto anticipatamente. Per la distribuzione dei seggi cfr. ASPR, Ufficio per gli affari giuridici e le relazioni costituzionali, Crisi di governo-Diari, busta 12. Cfr. anche G. Mammarella - P. Cacace, op. cit., p. 97.
87 Sulla prassi delle dimissioni dovute dopo le consultazioni elettorali, cfr. L. Elia, Carattere delle dimissioni del Governo Zoli, in L. Elia - M. Bon Valsassina, a cura di, Crisi governative dal giugno 1958 al maggio 1960, in Giurisprudenza costituzionale, anno V, n. 1/1960, Milano, Giuffrè, p. 369, nota 1. Per quanto riguarda gli umori dei partiti dopo la tornata elettorale, il Consiglio nazionale della Dc vorrebbe costituire un governo con Psdi e Pri; il Psi vorrebbe fare un governo di coalizione con la Dc e l’appoggio del Pri, mentre dichiara la propria intenzione a collocarsi all’opposizione rispetto a una compagine bipartita Dc-Psdi e ribadisce il proprio distacco dal Pci; il Pri dichiara di essere pronto ad astenersi nel caso di presentazione alle camere di un governo bipartito Dc-Psdi; il Pci vorrebbe unire le forze in uno schieramento composto da Psi, Psdi e Pri; il Pli vorrebbe formare un governo con Psdi e Pri; il Pnm assume un atteggiamento possibilista nei confronti di ogni governo, nella misura in cui il programma sia gradito al partito; infine, il Msi si dichiara avverso a qualsivoglia apertura a sinistra (cfr. ASPR, Ufficio per gli affari giuridici e le relazioni costituzionali, Crisi di governo-Diari, busta 12).
88 Per le dichiarazioni, e il relativo commento, cfr. A.A., Gronchi affida l’incarico a Fanfani e illustra i principi a cui si è ispirato, in Corriere della Sera del 26 giugno 1958, in ASPR, Ufficio per gli affari giuridici e le relazioni costituzionali, Crisi di governo-Diari, busta 12. Sul mancato gradimento del governo Fanfani da parte del Presidente della Repubblica, cfr. P. Guzzanti, op. cit., p. 99.
89 Il problema della consultazione del presidente del CNEL sorge soltanto adesso, in quanto l’organo viene istituito nel 1957. L’appunto di Gronchi è consultabile in ASPR, Ufficio per gli affari giuridici e le relazioni costituzionali, Crisi di governo-Diari, busta 12.
90 La spiegazione delle dichiarazioni di Gronchi è fornita dall’Ansa, in ASPR, Ufficio per gli affari giuridici e le relazioni costituzionali, Crisi di governo-Diari, busta 12. Sulla nuova prassi di conferimento dell’incarico, cfr. L. Elia, La nuova prassi in ordine alle modalità dell’incarico di formare il Governo, in L. Elia - M. Bon Valsassina, op. cit., pp. 370-371. Si ricorda che, nella stessa occasione, Gronchi mette in rilievo la necessità che in Parlamento si discuta della natura e dei limiti della collaborazione del Capo dello Stato nel procedimento di formazione del governo, con particolare riferimento alla fase delle consultazioni (cfr. Segretariato Generale della Presidenza della Repubblica, Servizio archivio storico, documentazione e biblioteca, Discorsi e messaggi del Presidente della Repubblica Giovanni Gronchi, Quaderni di documentazione, n. 11, Roma, 2009, p. 218).
91 A. Baldassarre - C. Mezzanotte, op. cit., p. 94.
92 Cfr. L. Elia, Appunti sulla formazione del governo, in Giurisprudenza costituzionale, Giuffrè, Milano, 1957, pp. 1193 ss. L’autore parla di “doppia situazione di vincolo” creata dal conferimento dell’incarico. Per il Presidente della Repubblica l’incarico si traduce infatti in una pre-costituzione del dovere, in caso di esito positivo delle indagini svolte dall’incaricato, di formulare i decreti di nomina. L’incaricato, d’altro canto, si obbliga a concludere la missione affidatagli. In questa fase, continua Elia, l’incarico deve considerarsi libero e autonomo nella scelta dei componenti del ministero, dovendosi escludere un’interferenza ad opera del Capo dello Stato, nonché qualsivoglia veto o imposizione da parte dei gruppi parlamentari. Interventi di questo genere determinerebbero “una menomazione della figura giuridica dell’incaricato, che è il solo abilitato, costituzionalmente, alla designazione dei membri del ministero” (L. Elia, ivi, p. 1195).
93 Di questo avviso appaiono A. Baldassarre - C. Mezzanotte, op. cit., p. 95, che ravvisano nella modifica della prassi in questione il tentativo di “sbarazzarsi di un accidente formale che deponeva più nel senso della completa autonomia del presidente del Consiglio incaricato che in quello del diritto-dovere, rivendicato da Gronchi, di collaborare alla formazione del governo”. Altri, d’altro canto, hanno messo in luce che questa modifica avrebbe avuto il pregio di semplificare e rendere maggiormente trasparente la procedura (cfr. Franco Bozzini, Logica innovazione, in Corriere della Sera del 24 giugno 1958, in ASPR, Ufficio per gli affari giuridici e le relazioni costituzionali, Crisi di governo-Diari, busta 12).
Elena Pattaro, I "governi del Presidente", Tesi di dottorato, Alma Mater Studiorum - Università di Bologna, 2015
Dimessosi Zoli, si tratta di individuare il tipo di coalizione governativa idonea ad ottenere la fiducia delle camere <87. Terminate le consultazioni, su cui si tornerà a breve per rendere conto di un’innovazione della prassi, Gronchi conferisce l’incarico a Fanfani. Le dichiarazioni rese dal Presidente della Repubblica dopo il conferimento dell’incarico denotano, come già avvenuto in occasione delle dimissioni di Zoli, una concezione anomala della funzione delle consultazioni: Gronchi, dopo aver sottolineato che il leader del partito che ha ottenuto la maggioranza dei voti in sede elettorale sembra essere il soggetto più idoneo a ottenere il consenso dell’Assemblea, precisa che “il Capo dello Stato ha, più che il diritto, il dovere di preoccuparsi che si creino le condizioni a che tale consenso si raggiunga nelle due Camere attorno al costituendo Ministero, sia in attuazione del programma, sia per lo stesso retto funzionamento dell’istituzione parlamentare”. Tale dichiarazione non è rimasta estranea a critiche, sia per la mancata menzione (successivamente fatta, sotto forma di precisazione) del ruolo delle consultazioni, e quindi dei partiti, nella scelta dell’incaricato, sia per l’importanza conferita dal Presidente della Repubblica all’individuazione di un incaricato - e di un Ministero - che sia in grado di attuare un programma politico in Parlamento. Questa considerazione, aggiunta alla dichiarazione di Fanfani, che subordina l’accettazione dell’incarico “all’attuazione di un programma di larga apertura sociale” da realizzarsi con le “collaborazioni necessarie”, delineerebbe un interessamento fin troppo marcato del Presidente della Repubblica al programma governativo <88.
Il 9 luglio il governo Fanfani II (Dc, Psdi) ottiene la fiducia delle camere. In occasione del procedimento di formazione del governo Fanfani II si realizzano due innovazioni: una nella prassi delle consultazioni presidenziali, l’altra nella procedura formale di conferimento dell’incarico.
Per quanto riguarda la prassi delle consultazioni, Gronchi sente anche il presidente del CNEL, Meuccio Ruini. In un appunto Gronchi spiega che le consultazioni sono lo strumento volto a conoscere a tutto tondo i problemi politici ed economici del Paese, al fine di individuare quale sia “delle possibili maggioranze dello schieramento parlamentare” la più indicata per la soluzione dei problemi. Per questo motivo, usualmente vengono convocati i rappresentanti dei gruppi parlamentari, gli ex Presidenti della Repubblica e, purché rivestano la qualifica di parlamentari, gli ex presidenti delle camere e gli ex presidenti del Consiglio, ossia tutti soggetti appartenenti al circuito parlamentare, in quanto si presuppone che la carica di parlamentare conferisca alle suddette personalità i due requisiti necessari alla partecipazione alle consultazioni: l’esperienza e la conoscenza dei problemi da risolvere. Sulla base di queste considerazioni, Gronchi ritiene di poter rinvenire i due requisiti menzionati anche nella persona di Meuccio Ruini, in virtù della composizione e delle funzioni attribuite al CNEL dall’art. 99 Cost., nonché della precedente esperienza acquisita da Ruini quale presidente del Senato <89.
Per quanto concerne il conferimento dell’incarico, fino a questo momento la procedura seguita era la seguente: a) presentazione delle dimissioni del governo in forma orale al Capo dello Stato, il quale, sempre in forma orale, si riserva di accettarle o meno; b) consultazioni del Presidente della Repubblica e conferimento dell’incarico, in forma orale, a una personalità che si riserva di accettare o meno; c) accettazione dell’incarico (la non accettazione comporta il ritorno al punto b o la non accettazione delle dimissioni di cui al punto a); d) accettazione delle dimissioni del governo uscente; e) nomina del Presidente del Consiglio e dei ministri. Come è noto, l’unico passaggio esplicitamente previsto in Costituzione, dall’art. 92, comma 2, è quello di cui al punto e). Per questo motivo, il procedimento è idoneo a mutare in relazione a prassi modificabili. Fino a questo momento, il procedimento esposto, svoltosi per intero in forma orale, si concludeva con l’emanazione di tre decreti: 1) un decreto, retrodatato, con il quale il Capo dello Stato accetta le dimissioni del governo; 2) un secondo decreto, retrodatato alla medesima data, contenente il conferimento dell’incarico; 3) un terzo decreto, datato al giorno effettivo di emanazione, recante la nomina del nuovo Presidente del Consiglio. Gronchi, in occasione della formazione del governo Fanfani II, opera invece una modifica di questa prassi: viene eliminato il decreto di conferimento dell’incarico (punto 2) e vengono emanati soltanto i decreti di accettazione delle dimissioni del governo uscente e di nomina del Presidente del Consiglio, peraltro non più retrodatati bensì recanti la data di effettiva emanazione. Tale modifica nella prassi del procedimento di formazione del governo, che, bisogna sottolineare, è solo di carattere formale, ha il pregio, come specificato da Gronchi, di rendere i decreti emanati “più rigorosamente aderenti alla reale cronologia dei fatti”. In tal modo, si evita, da un lato, la distorsione per cui l’incaricato che aveva accettato con riserva appariva essere, in virtù della retrodatazione, un incaricato già “giuridicamente perfetto”; dall’altro lato, l’eventualità che, nel caso di rinuncia dell’incarico (come si è verificato nel caso di Piccioni), si realizzasse un gap temporale tra il decreto di accettazione delle dimissioni e il decreto di conferimento dell’incarico <90.
Il cambiamento non è tuttavia passato in sordina tra i costituzionalisti, che ne hanno evidenziato la portata giuridica: infatti, rimuovendo il decreto, si elimina l’unico documento che conferisca un valore giuridico al conferimento dell’incarico. L’intera procedura, dunque, si svolge sotto l’unica responsabilità (quanto meno, sotto un profilo formale) del Presidente della Repubblica. E’ stato sottolineato che il decreto, ancorché retrodatato, rendeva “impegnativo erga omnes” <91 l’atto di conferimento orale dell’incarico, vincolando il Presidente della Repubblica fin dal momento della sua adozione. Parte della dottrina, in particolare, rinveniva proprio nel conferimento dell’incarico il momento del “passaggio di consegne”, e delle relative responsabilità nella gestione del procedimento di formazione del governo, dal capo dello Stato al soggetto incaricato <92. L’eliminazione del decreto avrebbe, conseguentemente, privato il soggetto incaricato dell’autonomia che gli compete nella direzione delle proprie consultazioni e nella formazione della compagine ministeriale <93.
[NOTE]
86 Si ricorda che la legge truffa non opera in queste consultazioni: infatti è stata abrogata con legge 615/1954. Anche in questo caso il Senato viene sciolto anticipatamente. Per la distribuzione dei seggi cfr. ASPR, Ufficio per gli affari giuridici e le relazioni costituzionali, Crisi di governo-Diari, busta 12. Cfr. anche G. Mammarella - P. Cacace, op. cit., p. 97.
87 Sulla prassi delle dimissioni dovute dopo le consultazioni elettorali, cfr. L. Elia, Carattere delle dimissioni del Governo Zoli, in L. Elia - M. Bon Valsassina, a cura di, Crisi governative dal giugno 1958 al maggio 1960, in Giurisprudenza costituzionale, anno V, n. 1/1960, Milano, Giuffrè, p. 369, nota 1. Per quanto riguarda gli umori dei partiti dopo la tornata elettorale, il Consiglio nazionale della Dc vorrebbe costituire un governo con Psdi e Pri; il Psi vorrebbe fare un governo di coalizione con la Dc e l’appoggio del Pri, mentre dichiara la propria intenzione a collocarsi all’opposizione rispetto a una compagine bipartita Dc-Psdi e ribadisce il proprio distacco dal Pci; il Pri dichiara di essere pronto ad astenersi nel caso di presentazione alle camere di un governo bipartito Dc-Psdi; il Pci vorrebbe unire le forze in uno schieramento composto da Psi, Psdi e Pri; il Pli vorrebbe formare un governo con Psdi e Pri; il Pnm assume un atteggiamento possibilista nei confronti di ogni governo, nella misura in cui il programma sia gradito al partito; infine, il Msi si dichiara avverso a qualsivoglia apertura a sinistra (cfr. ASPR, Ufficio per gli affari giuridici e le relazioni costituzionali, Crisi di governo-Diari, busta 12).
88 Per le dichiarazioni, e il relativo commento, cfr. A.A., Gronchi affida l’incarico a Fanfani e illustra i principi a cui si è ispirato, in Corriere della Sera del 26 giugno 1958, in ASPR, Ufficio per gli affari giuridici e le relazioni costituzionali, Crisi di governo-Diari, busta 12. Sul mancato gradimento del governo Fanfani da parte del Presidente della Repubblica, cfr. P. Guzzanti, op. cit., p. 99.
89 Il problema della consultazione del presidente del CNEL sorge soltanto adesso, in quanto l’organo viene istituito nel 1957. L’appunto di Gronchi è consultabile in ASPR, Ufficio per gli affari giuridici e le relazioni costituzionali, Crisi di governo-Diari, busta 12.
90 La spiegazione delle dichiarazioni di Gronchi è fornita dall’Ansa, in ASPR, Ufficio per gli affari giuridici e le relazioni costituzionali, Crisi di governo-Diari, busta 12. Sulla nuova prassi di conferimento dell’incarico, cfr. L. Elia, La nuova prassi in ordine alle modalità dell’incarico di formare il Governo, in L. Elia - M. Bon Valsassina, op. cit., pp. 370-371. Si ricorda che, nella stessa occasione, Gronchi mette in rilievo la necessità che in Parlamento si discuta della natura e dei limiti della collaborazione del Capo dello Stato nel procedimento di formazione del governo, con particolare riferimento alla fase delle consultazioni (cfr. Segretariato Generale della Presidenza della Repubblica, Servizio archivio storico, documentazione e biblioteca, Discorsi e messaggi del Presidente della Repubblica Giovanni Gronchi, Quaderni di documentazione, n. 11, Roma, 2009, p. 218).
91 A. Baldassarre - C. Mezzanotte, op. cit., p. 94.
92 Cfr. L. Elia, Appunti sulla formazione del governo, in Giurisprudenza costituzionale, Giuffrè, Milano, 1957, pp. 1193 ss. L’autore parla di “doppia situazione di vincolo” creata dal conferimento dell’incarico. Per il Presidente della Repubblica l’incarico si traduce infatti in una pre-costituzione del dovere, in caso di esito positivo delle indagini svolte dall’incaricato, di formulare i decreti di nomina. L’incaricato, d’altro canto, si obbliga a concludere la missione affidatagli. In questa fase, continua Elia, l’incarico deve considerarsi libero e autonomo nella scelta dei componenti del ministero, dovendosi escludere un’interferenza ad opera del Capo dello Stato, nonché qualsivoglia veto o imposizione da parte dei gruppi parlamentari. Interventi di questo genere determinerebbero “una menomazione della figura giuridica dell’incaricato, che è il solo abilitato, costituzionalmente, alla designazione dei membri del ministero” (L. Elia, ivi, p. 1195).
93 Di questo avviso appaiono A. Baldassarre - C. Mezzanotte, op. cit., p. 95, che ravvisano nella modifica della prassi in questione il tentativo di “sbarazzarsi di un accidente formale che deponeva più nel senso della completa autonomia del presidente del Consiglio incaricato che in quello del diritto-dovere, rivendicato da Gronchi, di collaborare alla formazione del governo”. Altri, d’altro canto, hanno messo in luce che questa modifica avrebbe avuto il pregio di semplificare e rendere maggiormente trasparente la procedura (cfr. Franco Bozzini, Logica innovazione, in Corriere della Sera del 24 giugno 1958, in ASPR, Ufficio per gli affari giuridici e le relazioni costituzionali, Crisi di governo-Diari, busta 12).
Elena Pattaro, I "governi del Presidente", Tesi di dottorato, Alma Mater Studiorum - Università di Bologna, 2015
